党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“完善城乡融合发展体制机制”，强调“统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。今年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。

10月29日，中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2024在清华园召开，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者在论坛上对清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明进行了专访。蔡继明长期从事土地制度和城市化问题研究，曾任九至十一届全国政协委员，第十二、十三届全国人大代表，现任十四届全国人大财经委员会委员，国家新型城镇化规划专家咨询委员会委员。

要推动户籍人口城镇化率进一步提升

NBD：党的十八大以来，我国新型城镇化建设取得重大进展。常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，近10年累计1.65亿农业转移人口在城镇落户。您认为推进新型城镇化建设还有哪些核心问题需要解决？

蔡继明 图片来源：受访者

蔡继明：2023年我国常住人口城镇化率为66.16%，已达到中等偏上收入国家城镇化率平均水平（66%），但也要注意两方面的问题。

一方面，中国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。1982-2023年我国常住人口城镇化率从21.13%上升至66.16%，上升了45个百分点；而户籍人口城镇化率仅从17.60%上升至48.3%，只上升30.7个百分点。从2023年的数据看，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间存在17.86个百分点的差距。

这个差距反映出大量农民工及其家属虽然被统计为城镇常住人口，但尚未取得城镇户籍，因此在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面未能享受到与城镇户籍人口同等的待遇。这种情况可能导致大量的流动儿童、留守儿童、留守妇女和留守老人问题，以及每年规模庞大的春运等社会问题。

国家发展改革委主任郑栅洁在十四届全国人大二次会议记者会上答记者问时也提出，我国户籍人口和常住人口的城镇化率还有较大差距，中国整体城镇化率还有很大提升空间。目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，有序推进这部分人群市民化是城镇化的首要任务。

另一方面，建议我们国家在制定“十五五”规划的时候，把常住人口城镇化率指标目标适当调高。2023年我国常住人口城镇化率达到66.16%，已经提前2年实现了“十四五”规划确定的65%目标。到2035年，按照每年平均提升1个百分点来估算，我认为预期可以达到78%。

NBD：您认为应当如何加快农业转移人口市民化进程？

蔡继明：第一，可以考虑取消对特大超大城市人口总量规模的限制，放宽特大超大城市积分落户的标准和条件。

尽管绝大多数地区的落户门槛已经很低，但在特大和超大城市中，落户仍面临诸多限制。这些城市设置的积分落户标准较高，且每年提供的落户指标较为有限。

从人口流动的规律来看，目前仍在按照自己的规律长期向大城市集聚。大城市吸纳就业的能力更强，特别是在进入服务业主导发展阶段，大城市的发展为服务业发展提供了更广阔空间，这也是在城镇化中后期人口更加向大城市集聚的关键。

第二，要着力解决农业转移人口在城市的住房问题。高房价成为农业转移人口市民化的主要障碍，解决住房问题，有助于促进农业转移人口市民化，也有助于加快我国城镇化进程。

建议扩大农村宅基地使用权流转范围

NBD：您认为要如何解决农业转移人口在城市中的住房问题？

蔡继明：从总体上看，我国城乡建设用地分布严重偏离城乡常住人口分布。目前我国城镇常住人口已占全国总人口的近三分之二，但城镇建设用地不足全国城乡建设用地总量的三分之一。也就是说，占三分之一的农村常住人口，其建设用地超过全国总量的三分之二。这意味着农村大量闲置和低效利用的宅基地有待盘活。

因此，要在加快农业转移人口市民化的同时，深化土地制度改革，扩大农村宅基地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩指标流转范围。

通过增减挂钩，偏远地区的宅基地可以复垦为耕地，并把建设用地指标转让给城市周边，城市周边拿到指标后转变为城市建设用地，这样双方都能获益，偏远地区的农民也能得到一定的补偿。

同时，随着城市住宅建设用地规模的扩大，整个城市的房价水平有望下降，这将减轻中低收入群体的购房压力，使得一部分保障房资源得以释放给农业转移人口。

NBD：该如何优化土地要素市场化配置，增强城乡要素有序流动活力呢？

蔡继明：我一直强调要扩大农村宅基地使用权流转范围，从而促进生产要素在城乡之间平等交换、双向流动。

目前农民的宅基地使用权仅限于在集体经济组织成员之间转移，致使宅基地的潜在价值不能得到充分实现，这不仅堵塞了农民获取财产收益和抵押融资的渠道，也使国家鼓励城市离退休人员参与乡村振兴的政策初衷难以落地。

要实现城乡融合发展，必须消除生产要素在城乡之间自由流动、平等交换的体制障碍。乡村振兴需要大量城市工商资本的支持，城市居民也希望能够到农村去休闲旅游度假和养老，一些离退休干部、公职人员、科学技术人员也有意参与乡村振兴，还有一些大学毕业生希望回乡创业。

因此我认为，土地制度改革要着眼于从法律上保障这些城里人能够在农村获得合法的就业、创业和生活的空间，为全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，建议取消农村宅基地只限于在村集体内部使用的限制，允许城镇居民到农村买房或租地（联合）建房。